经历了一九五九年和一九六○年国民经济连续两年的严重困难，特别是原来没有预计到的严重粮食危机，周恩来深深感到，作为中国国民经济基础的农业还远远谈不上过关，这个基础还十分脆弱。他在一次工作汇报会上指出：“不大跃进，不能摆脱落后。但是，我们对大跃进的规模还未摸透，我们对农业过关估计容易了。”〔1〕
怎样才叫“农业过关”呢？周恩来在另一次会上是这样解释的：“至少农业的主要粮食，在全国每人平均达到一千到一千五百斤中间才能算过关。”“农业过关总要使农业能够实现机械化和半机械化，有一定数量的化肥配合土肥来增产，基本上完成水利”，“这都是基本上的要求，要基本上实现”。“我说的过关，就是把农业基础的底子打下来，能够实现四个现代化，成为一个工业国。”〔2〕这自然是需要经过相当长时间的努力才能实现的。
一九六○年，农业产值比上一年又下降百分之十二点六，其中粮食产量比上一年下降百分之十五点六，国民经济比例失调的情况更加严重，人民生活水平和身体素质都大幅度下降。面对着农业的严重被动局面，从这年秋季开始，周恩来对“大跃进”以来的经验教训和国民经济产生严重困难的原因，进行了认真的反思。他指出：“总的说，做计划、搞建设必须有大跃进的速度，又要按比例地发展。只有大跃进的速度与按比例的发展相结合，也就是丰富的革命性与严格的科学性相结合，才能波浪式地、有节奏地持续跃进。否则，就会违反客观规律，就会受到客观规律的惩罚。没有大跃进的速度，就会犯保守主义的错误。不按比例发展，就会造成比例失调，丧失平衡，欲速不达。一切事物的发展都有一定界限，一切真理都具有严格的科学性。”〔3〕
近两年国民经济产生严重困难的原因，周恩来认为主要有三个方面：首先是自然灾害。他说：“我们在建设当中必须对自然灾害要有足够的估计”，“‘人定胜天’这个道理是对的，但是要辩证地来看这个问题。对这方面有任何忽视都会带来本来可以避免的困难”。其次是缺乏经验。周恩来指出：“现在就需要我们总结经验来掌握这个新的规律，并且有可能比较多地来认识这个规律。我们不可能设想，在我们刚搞大跃进的时候，各种规律都预先能够预见到。”第三个，也就是最重要的原因还是工作上的缺点和错误，其中主要是执行政策不力。〔4〕
联系到农业对国民经济全局的极端重要性，周恩来指出：“农业是国民经济的基础，也就是说农业的发展水平是国民经济首先是工业发展速度的决定因素”，因此，在安排国民经济计划时，必须首先考虑到“农业能够提供多少粮食给工业和城市，农业能够提供多少劳动力给工业和其他各行各业，农业能为工业提供多少原料，农业能为工业提供多大购买力”。他说：
“在我国目前农业机械化水平还非常低的条件下，农业的发展速度不能不在极大程度上决定于使用在农业生产方面的劳动力的数量和质量。因而，劳动力在国民经济部门中的配置就成为计划经济中最重要的比例关系之一。在社会主义制度下，提高劳动生产率必须开展技术革新运动，改善劳动组织，调整生产关系，调动广大劳动者的生产积极性。但是，更重要的是保证劳动力持续劳动的能力和延续后代再生产的能力。近三年来，这个最简单的道理，却被忽视了。”〔3〕
为了扭转国民经济的被动局面，周恩来提出，一九六一年的口号是“调整、巩固、充实、提高”。由于农业上的问题最先暴露出来，调整农业便成为一九六一年上半年全党最中心的工作。调整农业从哪里入手？首先应该调整党在农村的基本政策。正如陈云所说：“政策问题不解决，农民的积极性发挥不出来，其他的措施再多，农业生产也上不去。”〔5〕
当时，在农村政策上积累起来的问题已相当严重。一九六○年初，在庐山会议反右倾的影响下，全国范围内又重新刮起严重挫伤农民生产积极性的“共产风”：农村人民公社出现超越生产力发展水平而急于从基本队有制向基本社有制过渡的问题，在发展公社一级经济力量时出现“一平二调”的错误，在分配问题上出现集体积累过多、社员增收过少等问题，在干部作风上出现不实事求是、脱离实际、命令主义等问题，严重伤害了农民的积极性。这些问题，已经持续数年，不下大的决心是很难纠正过来的。中共中央曾经针对广东、贵州等地出现的这类问题发出过指示要求纠正，但没有得到切实贯彻。七月北戴河会议后，各地实行大办水利、大办交通、大办养猪事业等，“一平二调”的现象更加严重。这使中共中央感到迫切需要制定出一套切合实际的具体政策，否则就无法从根本上解决这些问题。这副担子又落到周恩来肩上。
这年秋天，周恩来主持起草了《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（又称“十二条”）。这是调整时期一个关系经济工作全局的重要文件，是大幅度调整农村政策以战胜严重经济困难的重要开端。
十月二十九日，中共中央政治局扩大会议讨论这个文件。周恩来在会上指出：关于分配问题还是把“各尽所能、按劳分配”的原则平行提出来。“我们批评共产风，要从思想上来认识这个问题。”“共产主义不是平均主义，所以分配问题必须要把这两句话讲透才能鼓励大家各尽所能。”十一月三日，毛泽东对这封信提出几处重要的修改意见后，请周恩来“召集（李）富春、（谭）震林、（廖）鲁言、（陈）正人、（陈）伯达谈一下，最后酌定”。〔6〕当天，中共中央发出这封《紧急指示信》。
周恩来主持起草的这封《紧急指示信》，在调整农村所有制结构和实现形式方面下了异乎寻常的大决心。它强调：“‘共产风’必须坚决反对，彻底纠正。必须把当前农村中迫切需要解决的一系列的政策问题，特别是关于人民公社所有制方面的一系列的政策问题，向各级党组织讲清楚。”信中提出十二条重大措施，这些措施有着很大的针对性和可操作性。它的主要内容是：
一、三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度；
二、坚决反对和彻底纠正“一平二调”的错误；
三、加强生产队的基本所有制；
四、坚持生产小队的小部分所有制；
五、允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业；
六、少扣多分，尽力做到百分之九十的社员增加收入；
七、坚持各尽所能、按劳分配的原则，供给部分和工资部分三七开；
八、从各方面节约劳动力，加强农业生产第一线；
九、安排好粮食，办好公共食堂；
十、有领导有计划地恢复农村集市，活跃农村经济；
十一、认真实行劳逸结合；
十二、放手发动群众，整风整社。
与此同时，中共中央发出《关于贯彻执行〈紧急指示信〉的指示》，雷厉风行地要求各地至迟在十二月中旬以前把《紧急指示信》传达到农村中去，使中央的政策直接同群众见面。具体步骤是：先召开有地委、县委书记参加的会议，经过讨论，弄清思想。周恩来在这里补充写道：“其中要有意识地在同级党委中找持有不同意见的人参加。”然后再召开生产小队长以上的干部会议，吸收若干社员代表参加。周恩来在这里又补充写道：“其中也要有持有不同意见的人参加。”〔7〕《紧急指示信》下达后，各级领导干部深入农村，向基层干部和农民宣读和讲解，同他们一道为纠正错误、落实政策、扭转农村形势而奋斗。
这封《紧急指示信》在农民中引起强烈反响。四川省郭县红光公社的社员说：“中央的十二条完全说到我们的心坎上，条条入耳，越听越想听。”雅安县多营公社的社员更是赞不绝口：“照这样办，我们睡着了都会笑醒。”〔8〕有的地区的农民听到传达后，“像得了宝似的高兴”，认为“党的政策没有变”，“就像是从农民口中说出的一样”，“完全反映了农民当前的希望和要求”。〔9〕随后，各地普遍开展以反对“共产风”为重点的整风整社运动。
为了进一步研究和分析国内情况，特别是农村情况，确定和落实一九六一年的国民经济计划，中共中央决定在北京召开八届九中全会。全会前，先在一九六○年十二月二十四日至一九六一年一月十三日举行中央工作会议，讨论一九六一年国民经济计划，形成《关于农村整风整社和若干政策问题的讨论纪要》。《纪要》在《紧急指示信》十二条的基础上，进一步确定若干具体政策：一、提高农副产品收购价格和退赔平调账，分两步走。二、社员家庭副业和手工业，是社会主义经济的必要补充，是大集体下的小自由，允许有适当发展。社员自留地占当地每人平均占有耕地的比例，从《紧急指示信》规定的百分之五提高到百分之七。三、对农村集市采取活而不乱、管而不死的方针。目前要放手活跃农村集市，不要过多限制。
中央工作会议开始后不久，周恩来率领四百多人的友好代表团出席缅甸独立节十三周年庆祝典礼，并举行互换中缅边界条约批准书仪式。这是中国同邻国成功地解决边界问题的第一个实例，起了示范的作用。一月十二日，他从云南回到北京。
第二天，周恩来出席中央工作会议的最后一次会议。毛泽东在这次会上做了十分重要的讲话，他指出：“现在看起来，社会主义建设不要那么十分急，十分急了办不成，越急就越办不成，不如缓一点，波浪式向前发展”，“不要务虚名而招实祸”。毛泽东提出工作中要做到三条：情况明，决心大，方法对。情况明是第一条，是工作的基础，情况不明，一切无从谈起。他要求大家回去后“大兴调查研究之风，一切从实际出发”。他说：“今年搞个实事求是的一年。当然，不能讲我们过去根本一点不实事求是，也不能这么讲。我们有实事求是的传统，就是马克思主义的普遍真理跟中国（革命）的实际相结合。但是解放以来，特别是最近几年，我们不摸底了。”〔10〕
一月十四日至十八日，中国共产党八届九中全会在北京中南海怀仁堂隆重召开。它的指导思想，就是毛泽东提出的“大兴调查研究之风”和“今年搞个实事求是的一年”。周恩来出席了会议。这次会议最重要的内容是：正式决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。具体议程有：一、听取和讨论邓小平关于上一年十一月以刘少奇为首的中国共产党代表团到莫斯科参加八十一国共产党和工人党代表会议的情况报告，并通过相应的决议；二、听取和讨论李富春关于一九六○年国民经济计划执行情况和一九六一年国民经济计划主要指标的报告，建议国务院根据这个方针来编制一九六一年国民经济计划，交全国人大会议审议；三、听取各省、市、自治区党委负责人关于十二条紧急指示信发出后各地开展整风整社和纠正“共产风、浮夸风、瞎指挥风、特殊化风、强迫命令风”等情况的汇报，通过刚刚结束的中央工作会议作出的《关于农村整风整社和若干政策问题的讨论纪要》。
这次全会特别强调：由于农业生产连续两年遭到严重的自然灾害，一九六一年全国必须集中力量加强农业战线，贯彻执行国民经济以农业为基础的方针，大办农业，大办粮食。要适当缩小基本建设规模，降低重工业发展速度，加强各行各业对农业的支援，尽最大努力争取农业生产获得较好的收成。一月十八日，全会的最后一天，毛泽东在讲话中再次强调：“希望今年这一年，一九六一年成为一个调查年，大兴调查研究之风。”他说：“大家回去实事求是地干，不要老是搞计划、算账。要搞实际工作，调查研究，去督促，去实践。”“要鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义，这个路线要坚持。”〔11〕这次会议对纠正一九五九年庐山会议后又大大发展起来的“左”的错误、恢复党的实事求是的思想路线起了重要的作用，是党在探索社会主义建设道路上跨出的重大一步。
“一九六一年成为一个调查年”这个口号，产生了巨大的影响。八届九中全会结束后，党的工作有了很大转变。按照毛泽东的部署，全党广泛开展对各项工作的调查研究，调查的重点集中在农业问题上。周恩来在一次会议上说：在困难面前，我们不能怨天，也不能尤人，主要应求之于自己。我们在座的各位同志，都应该下决心摸清情况，摸几个典型。只有情况明，才能决心大，才能把工作搞好。还要谦虚谨慎，把情况弄明后再下决心，不能瞎搞。〔12〕二月间，毛泽东在长沙和杭州等地调查时发现群众反映“十二条解决了一些问题，就是不具体”〔13〕。他认为需要搞一个比“十二条”更具体、完善的人民公社各级工作条例，把公社各级组织的职权搞清楚。三月上旬，在毛泽东主持下，起草了《农村人民公社工作条例（草案）》，共六十条。这个条例的基本内容和“十二条”相同，而又更具体化了。三月四日，周恩来飞抵广州。第二天，参加毛泽东主持召开的政治局扩大会议。会议的重点是讨论人民公社的体制和农村人民公社工作条例。会前这段时间内，周恩来正忙于研究基本建设的调整，去东北处理工业生产方面遇到的问题，安排进口粮食，并先后会见阿尔巴尼亚、缅甸、越南、日本、苏联等国经济贸易方面的代表团，没有来得及对农村工作条例进行仔细研究，所以在会上没有就这个问题发表意见，主要汇报了粮食和外贸方面的情况。三月六日，周恩来返回北京。
三月十一日至十三日，毛泽东在广州主持召开包括华东、中南、西南三个地区的中央局和省、市、自治区党委负责人参加的“三南”会议。他在会上再一次强调领导干部亲自做调查研究的重要性，痛切地说：“最近几年吃情况不明的亏很大，付出的代价很大。”〔14〕会议还印发了他在一九三○年所写的《调查工作》（后来把题目改为《反对本本主义》——编者注）。在这次会上，毛泽东根据几个调查组汇报的情况，鲜明地提出农村人民公社迫切需要解决的问题是反对两个平均主义：一个是大队内部各生产队与生产队之间的平均主义，一个是生产队内部人与人之间的平均主义。毛泽东认为：“这两个问题，问题极大，不彻底解决，不可能真正地全部地调动群众的积极性。”〔14〕也是在三月十一日至十三日，刘少奇、周恩来、邓小平在北京召开了包括华北、东北、西北三个地区的中央局和省、市、自治区党委负责人参加的三大区工作会议，通常称为“三北”会议。会议期间，周恩来约参加会议的有关负责人商谈粮食和外贸工作；他还抽空和陈毅、贺龙到工人体育馆观看乒乓球训练，并且会见了即将参加第二十六届世界乒乓球锦标赛的中国运动员，鼓励他们“胜而不骄，败而不馁”，为国争光，打出水平，赛出风格。
三月十四日，周恩来等飞抵广州。十五日至二十三日，中共中央在广州召开中央工作会议，讨论毛泽东主持起草的《农村人民公社工作条例（草案）》。十九日，周恩来在中南和华北小组会上发言说：这些年对许多问题“所以如此不摸底，不落实，没有留余地、藏一手，除了我们对于复杂的社会主义建设工作没有根据总路线和两条腿走路的方针，拿毛泽东思想不断地总结经验，提高自己以外，最根本的一个毛病就是没有依照毛主席的要求，深入厂矿农村，进行系统调查、典型试验、反复研究、认真核实，便轻率从事，这就不可能做到‘情况明、决心大、办法对’了”。他说：“要改正这些缺点错误，必须从深入下层、深入群众、认真进行调查工作入手。”〔15〕怎样开展调查研究呢？周恩来是这样回答的：
“我们下去调查，必须对事物进行分析、综合和比较。事物总存在内在的矛盾，要分别主次；总有几个侧面，要进行解剖。各人所处的环境总有局限性，要从多方面观察问题；一个人的认识总是有限的，要多听不同的意见，这样才利于综合。事物总是发展的，有进步和落后，有一般和特殊，有真和假，要进行比较，才能看透。下去调查，要敢于正视困难，解决困难。一个困难问题解决了，新的困难问题又来了。共产党人就是为不断克服困难，继续前进而存在的。畏难苟安，不是共产党人的品质。我们下去调查要坚守毛泽东同志的三条原则：从群众中来，到群众中去；集中起来，坚持下去；坚持真理，修正错误。这就是民主集中制，它不但是组织原则，也是工作原则。智慧是从群众中来的，但对群众的意见领导方面还要加工，然后回到群众中去考验，在这基础上再加工。脱离我们的基本阶级群众，就会丧失党的基础。尾巴主义，随着群众跑，就会放弃党的领导。目前的毛病，还是我们发号施令太多，走群众路线太少。”〔16〕
会议期间，周恩来参与修改了《中共中央关于讨论人民公社工作条例草案给全党同志的信》。信中写道：
“有了这个条例，公社各级干部和全体社员对于人民公社是什么性质，对于公社各级应该做什么，不应该做什么，应该怎样做，不应该怎样做，就可以有一个统一的、全面的、正确的了解。这样，广大农民的积极性就会有一个新的高涨，农村人民公社的工作就会有一个大的进步，农业生产的发展也就可以得到一个更好的保证。”〔17〕
根据周恩来的提议，会议还讨论了粮食问题。三月二十一日，周恩来在会上介绍了粮食的现状。他说：从去年七月到今年六月的粮食年度，全国的收购计划为八百四十亿斤，到现在为止，只收购了七百四十四亿斤，相差的一百亿斤要靠麦收。在今后两个季度，即二、三季度，存在八十亿斤的粮食缺额。
怎样来克服面对的困难呢？周恩来提出应该实行“三包三定政策”，即包产、包购、包销，定产、定购、定销。具体办法是：一、包产以后，超产部分可以全部归大队，但是要允许国家买。周恩来说：“没有这一条是不行的，不仅中央有困难，地方上也有困难。在一般地区我们提出四句话：多产多吃多购；少产少吃照购；灾荒少吃少购；重灾可以由社、县、地、市、省调剂，实行救济免购。有了这四条线，才能争取超产。”二、在目前灾荒基础上进行的包产，一般不能“三年不变”，只能一年一变。当然，个别生产稳定、历年丰产的地区，可以考虑几年不变，但是这只是个别的，由地方上控制。三、地方在“三定”之后出现灾荒，由县、地管小灾，地、省管中灾，省和大区管大灾。中央管两种特大灾荒：一是管三个省到四个省的特大灾荒，二是如果超过三四个省，就要开会，实行“大平调”。“平调”也是一种不得已的手段，过去刮“共产风”是不对的，但是遇到自然灾害以东补西，以丰补歉，东调西调，南调北调，也是不得已，并不是愿意这样做。周恩来强调说：“三定三包”政策“一定要贯彻，否则不能调动农民的积极性，稳定农民情绪，增加农业生产”。
为了使粮食早日过关，周恩来提出三条措施：一、在六七年的时间内，还要从各方面来支援农业，大抓经济作物，实行机械化，求得增产。同时还要实行低标准、瓜菜代，口粮水平不能一下增加太多，这是长期奋斗的方针。二、在全国来说，仍要继续提倡节衣缩食，特别是在城市，更要大力提倡。三、在不妨碍生产、而且有利于生产的情况下，要压缩一批城市人口回乡，这项工作应该立即着手准备，而且要有计划有领导有步骤地去做。我们希望从今年麦收开始到明年，争取在一年半的时间内压缩一千万以上的人口回乡，这对于减少城市的粮食压力，促进农业生产的发展，会起很好的作用。〔18〕减人这条措施十分重要，正如陈云所说：“只有这样，才能稳定全局，并且保证农业生产的恢复。”〔19〕
三月二十二日，会议通过《农村人民公社工作条例（草案）》，并决定将这个草案发给农村党支部和全体社员讨论，征求意见，并在一部分地区选点试行。
在广州期间，周恩来听到陈赓病逝的消息，十分悲痛。陈赓是周恩来在黄埔军校和上海地下斗争时期的得力助手。长征过草地时，周恩来身患重病，是陈赓和兵站部部长杨立三等用担架抬着他走过来的。周恩来是一个十分重感情的人。一九五五年杨立三病故时，周恩来曾为他抬棺送葬。得到陈赓病逝的消息后，三月二十四日，周恩来经武汉赶回北京。当天，立刻前往设在中山公园的灵堂吊唁，并主持公祭大会。事后，周恩来题写三张“陈赓同志之骨灰”供陈赓的夫人傅涯选用。当邓颖超将三张题字送到傅涯手中时，她感动得流下了眼泪。
这时，由于美国违反一九五四年日内瓦会议协议，干涉老挝国内和平问题，引起中国周边一些国家的不安。四月六日，周恩来离开北京到武汉。在武汉停留期间，修改了中共中央对国家计委党组《关于安排一九六一年基本建设计划的报告》的批转意见和中央转发的《关于调整农村劳动力和精简下放职工问题的报告》。九日，抵达广西凭祥，同越南领导人胡志明、黎笋、范文同等就老挝和平问题进行会谈。随后，周恩来又到云南昆明会见缅甸总理吴努，就相同的问题交换了意见。周恩来在同吴努谈话中指出，我们认为老挝这个战争是打不大的，是美国发动的局部战争。因为那里没有很多空旷的地方，森林太多不好打。如果美国要在那里打局部战争，那么这对美国来说，比朝鲜战争将是更加错误的时间、更加错误的地点和更加错误的战争。只要美国不干涉老挝的内政，老挝问题是可以解决的。
四月十三日至十五日，周恩来陪同吴努到西双版纳傣族自治州首府景洪参加傣历新年庆祝活动和欢度泼水节。在西双版纳期间，周恩来参观了云南亚热带植物研究所和国营橡胶园，要求有关人员搞好我国年轻的橡胶种植业，还要求当地干部增强保护环境的意识。他说：“这里是富饶美丽之乡，如果破坏了森林，将来也会变成沙漠，我们共产党人也就成了历史的罪人，后代就会骂我们。”周恩来对他们说：“一定要研究这个问题，要解决好合理开垦，保护好自然资源，改造好大自然，要做人民的功臣，可不要做历史的罪人。”〔20〕
利用这次外出的机会，周恩来在武汉、南宁、昆明、成都等地向省委和县委负责人了解农村整社的情况和对《农村人民公社工作条例（草案）》的意见。四川省委介绍了省委召开的三级干部会上，对如何解决两个平均主义问题的重要经验：一个是南充潆溪公社介绍的，用“三包”（包产、包工、包成本）“一奖”（超产奖励）来克服生产队之间的平均主义问题；另一个是南充火花公社介绍的用供给和工资“三七开”的分配制度来解决社员与社员之间的平均主义问题。四月十九日，周恩来回到北京后，将四川省委给中央的一个会议简报及潆溪和火花公社的经验报告送给毛泽东，并附信说：“很值得一看。”他在信中还写道：“广州会议和六十条中对‘以产定分’没有深入讨论，所以在分配上没有作出明确规定。当然生产收入低的，不一定非实行‘三七开’不可，也可‘二八开’或更少于‘二八开’。现在看起来，这一问题是具有普遍性的，不仅西南、中南各省如此，回京后听小平、彭真同志谈，北京各县也是要求‘以产定分’，而黑龙江则早已实行‘以产定分’。其他按劳动等级或按工作定额定工分的，都为群众所不赞成。”〔21〕
广州会议结束后，毛泽东又提出五月中旬在北京召开一次中央工作会议，会议的任务是“继续广州会议尚未完成的工作：收集农民和干部的意见，修改（农村）工作条例六十条和继续整‘五风’。”〔22〕为了开好这次会议，毛泽东要求参加会议的人，在会前对农村中若干群众最关心的问题，如食堂问题、粮食问题、供给制问题等进行重点调查。
四月底至五月初，周恩来先到河北邯郸，听取河北省负责人的汇报。随后，在五月三日至八日到河北武安县伯延公社进行深入调查，走访了几十户贫下中农家庭，视察了生产队的集体食堂，还到公社商店了解商品价格。周恩来在社员家中看到的情况令他十分震惊。他后来在中央工作会议上说：“除了树叶、咸菜、野菜以外，就没有东西了，硬是没有存粮。”〔23〕抗日战争时期，武安曾是八路军晋冀鲁豫军区所在地，有着光荣的革命斗争传统，当地群众为支援八路军打击日本侵略者做出过重大贡献。看到这里的乡亲们生活仍旧这样贫困，周恩来感到十分痛心和内疚。
在伯延公社，他找了公社、大队、小队的干部和社员群众谈话，其中一个叫张二廷的社员直率地告诉他：“这两年生活一年不如一年。”又说：“如果再这样下去两年，连你也会没有吃的。”为什么这样讲呢？张二廷解释道：“因为我们当然首先要顾自己，你们征购不到，还不是没有吃的？”周恩来后来说：“这句话对我教育很大，我很受感动。当时在场的地委的干部听了以后，说这个人是个落后分子。我跟他们解释：这样看不对，这个社员说的是真理，一个农民把我们看作他自己的人才会说这样的话，这是一针见血的话。”〔24〕会后，周恩来到张二廷家做客。面对和蔼可亲的国家总理，张二廷将伯延公社遭受的灾情和公共食堂等方面所存在的问题如实地告诉周恩来，希望周恩来以后还能来伯延。周恩来表示，有机会一定来，如果自己来不了，也一定会派人来。周恩来没有失信，直到“文化大革命”前，他年年都派人到伯延调查，并且代他看望这位敢说真话的农民朋友。
在伯延公社调查过程中，周恩来发现，社员最不放心的是多征购粮食，害怕挤掉他们的自留地。社员们要周恩来当场保证：“分下去的自留地再不要收回了，再不要拿自留地顶口粮指标了。”周恩来认为：“既然摸点，总要摸出个情况来，总要给他一点合理的保证。”所以，他当着地委、县委、社委的同志说：“我可以保证。”社员们又要求周恩来以后能够每半年来一次他们才能放心。周恩来回答说：“我个人能否半年来一次，还不能担保，有时可能忙于什么事情去不成，但是工作组总是要去的。”〔24〕
通过对伯延公社的调查，周恩来掌握了大量第一手情况。他发现《紧急指示信》和《农村人民公社工作条例（草案）》中关于开办食堂和保持部分供给制的规定，并不符合农村实际情况，是广大农村干部和社员群众意见比较集中、反应比较强烈的两个问题。五月七日凌晨三点半，他请秘书孙岳用保密电话向正在上海的毛泽东汇报了调查的情况，汇报中说：
一、食堂问题。绝大多数甚至于全体社员包括妇女和单身汉在内都愿意回家做饭。我正在一个食堂搞试点，解决如何把食堂解散好和如何安排好社员回家吃饭的问题。二、社员不赞成供给制，只赞成把五保户包下来和照顾困难户的办法。现在社员正在展开讨论。三、社员群众迫切要求恢复到高级社时评工记分的办法，但是已有发展。办法是：包产到生产队，以产定分，包活到组。这样才能真正实现多劳多得的原则。因此，这个办法势在必行。只有这样，才能提高群众的生产积极性。四、邯郸专区旱灾严重，看来麦子产量很低，甚至有的颗粒不收，棉花和秋季作物还有希望。目前最主要的问题是恢复社员的体力和恢复畜力问题。〔25〕
毛泽东十分重视这些意见，连夜将这份汇报批转给各省、市、自治区党委。与此同时，毛泽东还先后收到刘少奇、朱德、邓小平、彭真、胡乔木等从各地寄来的调查报告。这些报告中反映的问题和周恩来报告中提出的问题几乎是相同的，普遍不赞成办食堂，不赞成在分配上实行供给制。这些调查研究工作为中共中央进一步修改《关于农村人民公社工作条例（草案）》做了重要准备。
随后，周恩来又到邯郸、天津等地调查，了解到更多情况。在这段时间内，为解决老挝问题而准备召开的扩大的日内瓦会议也在紧张筹备中。周恩来不仅要研究农业调整问题，而且多次往返北京，同陈毅以及中央书记处一起商讨出席日内瓦会议的工作，并代中共中央起草了《中央同意陈毅同志在扩大的日内瓦会议上的第一篇讲话和国际委员会问题的复示》，对陈毅等在会议上的斗争策略作出周密部署。
五月十九日下午，周恩来从天津回到北京。二十一日至六月十二日，中共中央在北京继续举行中央工作会议，研究农村工作、商业工作和手工业工作。毛泽东在会上强调指出：只有总路线还不够，还必须有一整套具体政策。由于事前做了充分的准备，会议开得比较顺利。会议的一项重要成果是在中央和各地负责人调查研究的基础上，讨论和修改了《农村人民公社工作条例（草案）》，形成《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即农业六十条）。修正草案的重大突破是，根据周恩来等调查研究的结果和广大农村干部和社员的愿望，取消了分配问题上实行的部分供给制，强调严格评工计分；并且针对大家关注的食堂问题提出：“在生产队办不办食堂，完全由社员讨论决定”，“实行自愿参加、自由结合、自己管理、自负开销和自由退出的原则”。修正草案还对保障生产大队和生产队的自主权，提出了一些明确的原则。这个条例比《紧急指示信》和《农村人民公社工作条例（草案）》又进了一大步，政策更加完备。它说明人们对客观世界的认识是要有一个过程的，在调整中，每前进一步都要付出艰辛的努力。
在调整政策的过程中，周恩来十分重视总结经验。中央工作会议上，他根据毛泽东在广州会议上对他说的“历史经验很重要，经常回忆和总结历史经验就可以少犯错误”，对几年来在经济建设方面的经验教训，谈了自己的体会。他说：庐山会议以来，由于我们缺乏分析，而把反右倾和工作上的问题混淆起来，更重要的是没有实事求是，所以尽管想搞好一点，结果却是适得其反。一切都搞全民化，动摇了集体所有和全民所有，得罪了小资产阶级。另外，在分配上的平均主义，劳动关系上的命令主义，上层建筑上的规章制度一般化、简单化，认识上的主观片面性，作风上的“五风”问题，有些问题在理论上也说不通，如以农业为基础，但是农林牧副渔普遍减产了；以工业为主导，由于战线拉得太长也不起主导作用了。为什么会产生这些问题呢？周恩来说：“那时，就是有点革命，不能深思熟虑，不能冷静下来”，“‘欲速则不达’，跌了大跤”。讲到这里，刘少奇在一旁插话说：“想要快一点，结果是跌了大跤，反而慢了。看来，搞社会主义光有好的道德、好的感情、好的干劲不行，还要适应客观规律。这一跤是要跌的，跌得越痛越好，跌得不痛就感受不深”，“问题是跌痛了没有”。周恩来说：“我是感到痛了。”他认为，工作中出现的这些缺点错误，中央应负很大责任，中央主要是书记处和政府部门，我们做具体工作的人应负主要责任，“有些事情发生问题，就是因为我们没有调查，摸得不细，心里没底”。〔26〕
为了克服工作上的缺点，周恩来谈到必须从思想方法上解决六个方面的问题：一、不断革命论和革命发展阶段论要相结合，不能只要不断革命，超越了革命发展阶段；二、主观能动性和客观可能性要相统一，如果过分强调主观能动性，对客观可能性估计不足，结果必定要破坏生产力；三、革命热情和科学精神要相结合，有了创造性、预见性，还要有科学性，不能以感情代替政策；四、正视困难和克服困难是相一致的，承认矛盾就要允许讲困难，只有发现矛盾才能解决矛盾；五、理论和思想不应脱节，在具体执行中，不能把理论问题歪曲了；六、必须认识经济发展的规律，违背客观规律，必然要碰壁。
对下一步的具体任务，周恩来提出，一是平反，我们错了的，就要承认错误，欠了账的就要交代，什么时候交代清楚，什么时候为止。要平反也要有处罚，平反和处罚要结合起来。二是经济建设要全面调整，究竟怎样调整，看来必须把发展速度放慢，把战线缩短（包括工商业和文化教育），这样才能节省劳动力。
当时，各方面的矛盾集中地表现在粮食问题上，就像刘少奇所说的：“人人都要吃饭。城里人要吃饭，乡下人也要吃饭，读书人要吃饭，我们这些‘做官’的人也要吃饭。”所以，怎样从根本上解决粮食问题，是这次会议的一项重要议题。
五月三十一日，会议专门讨论这个问题。周恩来在会上作了关于粮食问题和压缩城市人口的报告。他指出：“粮食的形势还没有好转，还在继续紧”，“一九六○年至一九六一年粮食紧张，城市重于农村，这是一个特点”。他从产、购、销、调、存几个方面分析了全国粮食的情况，说明从现在的情况看，农业生产不可能很快恢复，因为农村机械化少，水利比例小，化肥少，电力少，“四化”程度不高，农业主要建立在人力、畜力、手工生产的基础上，所以，每年要供应城市五百亿斤粮食是困难的。周恩来提出，要解决问题，根本的方针是“从城市压人口下乡”。他说：人如何压下去呢？“最重要的方针就是人从哪里来，回到哪里去。”“三年压两千万人，这是一个艰巨的工作。”〔24〕
陈云十分赞成周恩来提出的方针，在发言中对城市人口下乡的意义作了进一步的说明。陈云指出：“建国以来，出现过四次粮食供应比较严重的紧张状况。这四次当中，有三次是由于城市人口增加过多产生的，也就是说，城市人口的增加超过了当时商品粮食负担的可能。”他说：“现在的问题，实质是这样：城市人口如果不下乡，就只好再挖农民的口粮。现在全国在讨论贯彻‘十二条’和‘六十条’，但是，如果粮食征购任务不减少，‘十二条’和‘六十条’就起不了应有的作用。因为农民最后还是要看我们征购多少。如果征购数量还是那么多，农民还是吃不饱，那么，他们的积极性仍然不会高。所以，面前摆着两条路要我们选择：一个是继续挖农民的口粮，一个是城市人口下乡。两条路必须选一条，没有什么别的路可走。我认为只能走压缩城市人口这条路。”〔27〕主持会议的刘少奇也表示：“现在就是要下一个很大的决心，减少城市里面的人口。”〔28〕
会上，各大区认真讨论了周恩来的报告。经过对讨论中所提意见的综合分析，周恩来连夜主持起草出《关于粮食问题的九条办法》。六月六日，周恩来在中央工作会议上对这九条办法逐一作了说明。经过讨论，作了一些修改和补充。它的主要内容是：
一、城镇减人，必须迅速造成声势。各级党委首先是各中央局，各省、市、自治区党委必须亲自领导，进行充分政治动员，有计划、有步骤地分批分期进行。只许办好，不许搞乱。
二、全国城镇只许减人，不许加人，特殊需要加人的必须得到中央和中央局的批准。减少城镇人口，必须同压缩城市粮食销量结合进行。中央要求，在一九六○年底一点二九亿城镇人口的基数上，三年内减少城镇人口二千万以上。
三、中央和地方共同核实城镇首先是大中城市的人口，清查黑人黑户，做到人粮相符。
四、今后三五年内，全国口粮一般地仍应实行低标准、瓜菜代的方针。
五、一九六一年第三季度，调出地区调出粮食十七亿斤，要求如数调出。调入地区调入粮食五十四点二亿斤，不能增加，并且要求东北、华北、华东做不能按期如数调到的准备。必要时，只好在短时间内，降低城镇特别是中小城镇的口粮标准。
六、职工的升级、转正和工资的调整，推迟到今年下半年城镇人口减到一定程度以后再进行。
七、中央各部门在这次会议以后，应即会同有关省、市、自治区党委提出中央各部在各该地区的直属企业、事业、学校、机关单位的精简计划，报中央批准后，派人到地方去与各省、市、自治区立即协同配合进行，并以各省、市、自治区为主。各省、市、自治区直属的机关、学校、企业、事业单位的精简计划，由各省、市、自治区规定，报中央批准后进行。各专区、县、市所属的机关、学校、企业、事业单位的精简计划，由各省、市、自治区自行规定，立即执行，并报中央备案。中央在北京的直属单位应该首先带头进行。
八、在城市征兵，重点放在大中城市适龄的中等学校学生、青年工人和机关团体的青年职工。
九、中央和地方应在整风、整社和贯彻十二条、六十条等文件的同时，拟定工业和商业支援农业的计划。
这个文件在会议的最后一天——六月十二日通过，并在六月十六日经中共中央批准下达。文件的题目改为《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》。这九条办法一直是调整时期指导城市精简工作和解决粮食问题的纲领性文件。
由于制定和实施了符合实际情况的一系列具体政策，把人心安定下来，调动起农民的生产积极性，使农村情况开始得到好转。一九六一年，虽然夏粮收成很差，棉花、糖、烟、麻、茶叶等经济作物继续大幅度减产，农业总产值比上年仍下降百分之二点四，但全年粮食总产量比上一年增长百分之二点八，改变了前两年大幅度下降的局面，许多地方家畜家禽的数量开始上升，农民生活比上一年有所改善。这是一个来之不易的可喜进步。不久，刘少奇在一次扩大的中央工作会议上评价说：“我们现在基本上还是一个农业国家，农村情况的这种逐渐好转，对于整个国民经济的发展，对于目前许多困难的克服，对于工农联盟的进一步巩固，具有决定性的意义。”
周恩来本来打算，会后以淮安作为试点来进行农村调查。他满怀感情地说：“我五十年不回老家了”，“我回到家乡总可以发现一些情况，帮助解决一些问题”。〔24〕但是，由于身体不好和工作太忙，他没有能够去成，并且再也没有机会实现这个心愿。曾为周恩来驾驶专机的张瑞霭回忆说，后来周恩来有一次外出视察飞经淮安时，特意让飞机在家乡上空盘旋一周，流露出深埋在他心里的对家乡的深切思念。
五月会议结束后，周恩来的身体很虚弱，中共中央决定让他半天工作，半天休息。但是，大量的外事活动和国内事务，使他根本无法休息。他先后接待了来访的越南总理范文同和金日成率领的朝鲜党政代表团，会见了许多外宾，审阅修改了许多重要文件，还给文艺工作座谈会和电影故事片创作会议的联席会议、冶金厂矿长会议等七个会议的代表作报告。他对一位外国客人说：“三年来我就没有休息过。一九五九年，我参加苏共二十一大，当时病了一场，回来后也没有休息，很难抽出时间，所以只能让我在家半天休息。”其实连半天休息，周恩来也做不到。他对这位外国客人说：“每天都有外宾来，你不来我也做事情，看文件，每天都要超过八小时。”〔29〕
经过这半年多的努力，由于农业的情况基本摸清，又采取了比较正确的对策，农村情况开始出现好转，但是，工业方面的困难却更加突出地暴露出来。在一九六一年初调整本年度国民经济时，重工业尽管放慢了发展速度，但主要指标仍维持在上年的过高水平上，没有坚决降下来，而实际产值却在显著下降（到这年年底，重工业总产值比上年下降了百分之四十六点六）。这样，中共中央将调整工作的重心从农业转到工业方面来。根据毛泽东在五月中央工作会议上的建议，中共中央决定于八月二十三日至九月十六日在庐山继续召开工作会议，重点解决工业问题和城市整风。
对工业方面出现的问题，周恩来一直十分关注。为了摸清工业情况，八届九中全会刚刚结束，在周恩来的关怀下成立了由各部负责人组成的专门研究工业问题的“十人小组”，成员包括薄一波、谷牧、王鹤寿、张霖之、吕正操、赵尔陆、刘澜波、彭涛、陈正人、孙志远。周恩来让“十人小组”在位于中南海北门斜对面的养蜂夹道设立一个办公室，大家白天到各部委上班，晚上集中在这里开会，研究问题。周恩来常常派他的秘书顾明到会，以便及时掌握情况。有时，他听了顾明的汇报后，还要立刻进一步追问。谷牧后来回忆说：“经常有这样的事情，我夜深回到家里，刚吃了安眠药睡下，案头的红机子又响了。一接电话，原来是周总理打来的；再看看手表，已是凌晨两三点了。”〔30〕
那时候，工业究竟应该调整到怎样的数字一时难以确定，但周恩来已经清醒地认识到工业发展的规模主要是由农业状况决定的。他说：“要使工业发展，我们就要认识工农业的关系，城乡关系，这是一个重要问题。拿马克思的话说，集中的一句话，就是农村能够供应多少商品粮给城市，就能够办多大的工业。”〔31〕
在周恩来督促下，经济和计划部门努力查清了几年来粮食生产的实际底数：一九五八年不是五千亿斤，而是四千亿斤；一九五九年不是五千一百亿斤，而是三千四百亿斤；一九六○年不是三千七百亿斤，而是二千八百七十亿斤；一九六一年夏收比上年又减少一百六十亿斤。农业情况见了底，工业困难的症结就暴露得十分清楚了：那种超越实际可能而在工业建设方面不断铺摊子的做法是行不通的，是难以为继的。为了取得可靠的发展先得作必要的收缩，这种暂时的后退正是更好地前进所必需的。在五月北京召开的中央工作会议上，周恩来明确地提出：农村经济需要恢复，城市的各个方面也要根据八字方针进行全面调整。他说：“现在的问题集中表现在速度上，中心是三年内要放慢建设速度。”〔26〕他斩钉截铁地指出：“现在光有冷静不行，还要有勇气。”〔26〕
与此同时，“十人小组”在调查中也切实感受到农业对工业的严重制约作用，他们把情况向周恩来作了汇报。谷牧回忆说：
“如‘保煤’问题，既需解决采掘机械，更需解决周总理已经指出过的劳动力问题。煤矿工人在井下作业，劳动强度很大，粮食定量低了不行。而且不仅是粮食，还需要一些像酒这样的特供品。矿工长年在井下干活，阴冷潮湿，不喝点酒不行。我们把这些情况都向周总理做了汇报。周总理决定：井下工人，每月保证粮食某某斤，供应白酒某某瓶。‘老大哥’的问题解决了，接着又冒出了‘老大嫂’的问题。原来，当年安徽、河北、河南等地农业遭灾，煤矿工人在农村的妻子儿女难以糊口，就跑到煤矿上去找亲人。煤矿工人不忍心看着自己的妻子儿女在一旁挨饿而自己一人吃饱，就得分出一杯羹给妻子儿女，这样，他们自己又吃不饱了，影响了体力。”
周恩来听到这些情况，心情沉重地说：“问题已经成了堆，不动大手术是不行了。”〔32〕所谓“动大手术”，就是要下决心根据农业所能承受的实际水平对工业进行全面调整。
八月二十三日，中央工作会议开幕的当天，周恩来到达庐山。
根据各地的反映，农业六十条初步贯彻执行以来，农村形势开始好转，农民的生活一般较上一年安定，生产普遍有了发展。经过退赔，大部分人相信，今后“你的就是你的，我的就是我的”，“像个过日子的样子了”。但是问题还存在，主要是许多地方群众留粮和国家征购的数字始终不能落实，而粮食生产虽稍有恢复，产量仍是很低的。群众反映：“千锤打锣，一锤定音”，“粮食问题不解决，条条是空的”。〔33〕因此，八月二十四日，邓小平在大会上宣布的会议第一项议程，就是周恩来作关于粮食问题的报告。
周恩来在报告中首先分析了全国的粮食形势，指出：今年的灾情比去年、前年都大，今年的收成，首先是夏粮低于去年，这是已经定局了的。所以今年到明年粮食年度的粮食供应还要紧。在这种局面下，周恩来认为“三定”还只能是“大死小活”，或者是“半死半活”。他说：“产量和征购一定要定死，但是超产的地区要多购一点，不能定死。”他说：农业恢复要三至五年，粮食仍然要低标准、瓜菜代，实行节衣缩食努力建设的方针。
同农村相比，城市潜伏着的危险更使周恩来担忧。他说：“现在看来，城市还没有发生问题，但是若不注意，可能发生难以预料的事情。我们必须预先觉察到城市还会紧一阵的，而城市如果乱了的话，各方面都会受到影响。农村只要我们的工作做得好，大问题完全可以避免，而城市现在的情况还不明。因此，现在的问题是，城乡都要兼顾。但是紧哪一头呢？这个问题，中央几次谈过，也向主席报告了，就是要紧农村，保城市。”“只顾农村，粮调不上来，城市供应不上，行不行呢？当然不行。是不是把城市解散，大家都回农村去，我们回延安去？这是没有一个人赞成的。”周恩来强调：为了解决城市问题，必须大力精减城市人口。“现在粮食情况很紧张，中央各部要帮助各省、市把厂矿的人员压下去，压人的事情要抓紧，城市长期这样多人是不行的。”〔34〕
八月三十日，会议通过了周恩来改定的《中共中央关于一九六一年到一九六二年度粮食工作的几项规定（草稿）》。规定强调：全党同志必须动员起来，根据城乡兼顾的方针，及时征购，同时安排，踏踏实实地做好粮食分配工作，保证完成粮食征购计划和粮食调拨计划，加紧压缩城市人口和城市粮食销量，切实安排好城乡人民生活，这是摆在全党面前的一项迫切的重大的经济任务和政治任务。
这次会议讨论的内容十分广泛，除粮食问题外，更着重的是工业、财贸和教育等问题。会议制定的《关于当前工业问题的指示》指出：我们已经丧失了一年的时机，现在再不能犹豫了，必须当机立断，该退的就坚决退下来，必须退够。所有工业部门，在今后七年内，都必须毫不动摇地贯彻执行调整、巩固、充实、提高的方针；必须以最大的决心，把工业的生产指标和基本建设的规模降到确实可靠的水平上；在工业管理中，要改变过去一段时间内权力下放过多、分得过散的现象，实行高度集中统一的领导。如果不下这个决心，仍然坚持那些不切实际的指标，既不能上，又不愿下，工业以至整个国民经济就会陷入更被动、更严重的局面。
会议还通过了《国营工业企业工作条例（草案）》（简称工业七十条）和《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称高教六十条）。会后，经中共中央批准，国家计委对八届九中全会所定的一九六一年计划作了很大幅度的调整，削减了一半上下：基本建设投资从一百六十七亿元降为八十七亿元，钢产量从一千九百亿吨降为八百五十亿吨，粮产量由四千一百亿斤降为二千七百亿斤。这次对计划指标的削减显示了不寻常的决心。当年年底计划执行的结果，同这些指标大体相符。
在这次会议上，周恩来仍是最忙的人。除了大会安排的日程外，他还经常利用午间休息和晚上召开会议，研究生产建设中的问题。据他当年的工作台历记载：会议期间，他九次约李富春、李先念、姚依林、陈国栋、雷任民等谈粮食问题；六次约宋任穷、黄火青、李富春、薄一波、谷牧、王鹤寿、张霖之等谈工业问题。他还多次出席政治局常委会，提出落实国民经济调整的方针是：“坚决退够、留有余地；重点调整、打歼灭战；综合平衡、全面安排；集中统一、分级管理。”这个方针得到毛泽东和与会者的赞同。九月十五日，他给毛泽东的信中说：“回北京后，要将重点调整煤炭生产和重点支援农业两项工作抓紧进行。”十六日，会议结束。十七日，周恩来下庐山，先后到江西共产主义劳动大学和南昌等地视察。十九日，从南昌飞抵北京。
回北京后，周恩来立刻着重抓了煤炭工业的调整。他说：“煤、钢是工业（生产）上的两匹马，煤比钢还重要。首先要把煤调整了，集中力量打歼灭战。”〔35〕在这次中央工作会议上，通过了周恩来审改的国家经委党组《关于九月份煤炭分配方案和第四季度煤炭分配意见的报告》。这个报告是煤炭部从八月中旬起就开始编制的，由于供需矛盾很大，虽经反复平衡，并同各地区、各部门一再交换意见，方案仍定不下来。在这次会上，周恩来亲自找有关地区、部门的负责人进行协商，才把方案最后确定下来。周恩来回到北京后又花了许多时间和精力来督促落实这个方案。
当时，山西煤炭的生产和调配是全国的重点，周恩来特别关心那里的情况，及时帮助他们解决困难。例如，山西在既搞粮食又搞煤炭的情况下，无法再从农村抽调大批劳动力补充煤矿。周恩来听说后，立刻从铁道部所属的一个工程局抽了两万人补充给山西的重点煤矿。当他得知山西重点煤矿工人口粮中百分之三十的面粉无法保障时，在全国粮食极端困难的情况下，立刻从库存中调出三千万斤小麦给以支持。他呼吁中央有关部门要更多地支持和帮助山西。当年在山西工作的池必卿十分感动地说：“这一切，都充分体现出周总理对经济调整中的关键环节和关键地方，不论在决策方面还是在执行方面，都是直接负责，亲自动手，有始有终，一抓到底的。”〔36〕
中国国内的困难到了什么程度？中国共产党究竟有没有能力战胜这些困难？一时也成为国际上普遍关注和议论纷纷的问题。周恩来从庐山回到北京的第三天，会见英国陆军元帅蒙哥马利。蒙哥马利对周恩来说：“西方有人说，中国现在正在走下坡路，人民在挨饿，他们要暴乱，中央的计划也松弛，总之，一切都不很好。我们到中国来就是想看看这些情况。但是，我所看到的情况却不能为那些说法提供证明。”他问周恩来：“西方人为什么要这么说，是中国有自然灾害，收成不好，便以为人民挨饿吗？我想西方这样说，唯一的理由是他们希望中国失败。所以，他们就说中国失败了。”周恩来回答说：“感谢你所做的观察和对我们的称赞。你在我们这里接触了现实。我们钦佩你公正的判断。当然你看到的是好的一面，我们的工作也还有缺点，也许你没有说，也许你还没有发现。有缺点是任何工作中的正常现象。缺点是经常会有的，是不可避免的。”〔37〕这种客观的态度，赢得了蒙哥马利的尊重。周恩来表示完全同意和支持蒙哥马利在陈毅宴请他的酒会上提出的三项基本原则。这三项基本原则是：大家都承认一个中国——中华人民共和国。承认两个德国。一切地方的一切武装部队都应当撤退到他们自己的国土上去。
九月二十二日，周恩来再次会见蒙哥马利，对他关心的问题一一做了回答。蒙哥马利问：“五十年后，中国将会很强大，将拥有十亿人口，那时，它想做些什么呢？”周恩来说：“我们将来的前途是共产主义社会，从我们入党的第一天起，我们就抱有这个理想。过去这只是一个模糊的理想，现在它还是一个理想，但是具体了一些，现在有了实现它的可能，但它还是遥远的。”蒙哥马利问：社会主义和共产主义的区别究竟在哪里？周恩来指出，它们的区别表现在生产关系上，也表现在生产力上。他说：
在建设社会主义的过程中，有很长一段时间有两种所有制，一种是全民所有制，一种是集体所有制，此外还有一种是补充性质的个人所有制，如小商小贩或手工业者，或单独的个人中医诊所。在分配方面，社会主义的分配原则是各尽所能，按劳分配，一个人能做什么就做什么，我们按他生产的价值进行分配，不劳不得，多劳多得，分配的形式是工资。劳动关系，在建设社会主义的长期过程中，将逐渐使领导和被领导关系打成一片，发展平等的关系，就是长期的发展社会主义民主。这些工作做到最后，就自然而然地出现共产主义。到那时，城市和乡村的界线没有了，集体所有制变成全民所有制，也可能保留极少数个人所有制，不起决定作用。共产主义的分配原则是，各尽所能，按需分配，劳动关系更加平等。共产主义更发展时，甚至党组织和国家组织也会逐渐消失，这是最高理想。那时，只会有经济组织，最平等，也还要有些行政机构管理事务。但这需要物质极大地丰富，比美国现在还要丰富，要有极大的后备力量，才能按需分配。在物质基础上所反映出来的精神生活也更高得多，人的自觉性更高，不仅没有人剥削人，也没有人欺压人的现象，这才是理想的共产主义社会。这是我们现在所能设想的，将来我们的设想还会变化，比现在更具体、更好，这是下一代的事。〔38〕
十月十五日，周恩来应苏共中央的邀请，率领中国共产党代表团赴莫斯科参加苏联共产党第二十二次代表大会。本来这次大会的中心议题是要通过苏共的纲领，但是，从会议一开始，赫鲁晓夫就把主要矛头指向因持有不同意见而未受到邀请的阿尔巴尼亚，把社会主义国家内部的矛盾再次公开暴露出来。这样，周恩来在十九日的发言中，增加了强调社会主义国家内部团结的内容。周恩来指出：社会主义和国际共产主义运动的团结，是由共同理想和共同事业联结起来的，是在共同斗争中巩固和发展起来的。维护这种团结是我们共产党人的国际主义义务。兄弟党、兄弟国家之间，如果不幸发生了争执和分歧，应该本着无产阶级国际主义的精神，平等和协商一致的原则，耐心地加以解决。周恩来着重地说：对任何一个兄弟党进行不公平的片面指责，无助于团结，无助于问题的解决。把兄弟党、兄弟国家之间的争执公开暴露在敌人面前，不能认为是马克思列宁主义的郑重态度。这种态度只能使亲者痛，仇者快。中国共产党真诚希望，有争执和分歧的兄弟党，将会在马克思列宁主义的基础上，在互相尊重独立和平等的基础上，重新团结起来。周恩来的讲话赢得全场大多数人的掌声。看到主席台上的赫鲁晓夫等没有鼓掌，“全场为之注目”，“赫鲁晓夫面红耳赤，表情沉重”。〔39〕
会议期间，周恩来同赫鲁晓夫等苏共领导人进行了九个小时的会谈，就斯大林问题、苏阿关系和苏共二十大等问题阐明了中国共产党的立场和态度。他还就社会主义建设问题谈了自己的意见。周恩来说：“每个国家，由于他们的具体情况不同，因此，他们在革命和建设中的做法也会有区别”，“但这不是说有几条道路、几个中心。道路只有一条，这就是十月革命的道路。不过具体做法可以不同，只要我们忠实于马列主义而不是修正主义，则可以将马列主义的普遍真理与各国的具体实践相结合。中国革命的经验对国际共运来说有一定的参考意义，但是只是有参考意义。各国党只有根据自己的条件，在马列主义的基础上，积累自己的经验，才能取得胜利”。〔40〕周恩来还分别会见了胡志明、黎笋、金日成等兄弟党领导人，在谈话中批评赫鲁晓夫的做法，强调兄弟党之间在对敌斗争中应该互相支持，兄弟党的内部事务不能干涉，兄弟党要保持内部团结。
由于苏共二十二大上出现的不正常状况，中共中央决定由彭真代理中共代表团团长，继续留在苏联参加这次大会，周恩来提前回国。周恩来向赫鲁晓夫告别时说：“目前，我们国内还很困难，去年遇到了那么大的灾荒，这一年我的头发白了很多，这次一定要赶回去。”〔40〕
【参考文献】
〔1〕周恩来在中共中央华北局汇报工作时的插话记录，1960年10月29日。
〔2〕周恩来在中直机关、中央国家机关、北京市各机关17级以上干部会上的讲话记录，1960年10月17日。
〔3〕周恩来在副总理汇报计划工作会议上的讲话记录，1960年11月16日。
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〔5〕《陈云文选》第三卷，人民出版社1986年5月版，第161页。
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〔18〕周恩来在中央工作会议上的发言记录，1961年3月21日。
〔19〕《陈云文选》第三卷，人民出版社1986年5月版，第165页。
〔20〕周恩来在西双版纳和亚热带植物研究所及国营橡胶园的有关人士谈话记录，1961年4月13日——15日。
〔21〕周恩来致毛泽东的信，1961年4月19日，手稿。
〔22〕毛泽东致邓小平的信，1961年4月25日，手稿。
〔23〕周恩来在中央工作会议上的发言记录，1961年6月12日。
〔24〕周恩来在中央工作会议上的发言记录，1961年5月31日。
〔25〕周恩来给毛泽东的电话汇报记录，1961年5月7日。
〔26〕周恩来在中央工作会议上的发言记录，1961年5月。
〔27〕《陈云文选》第三卷，人民出版社1986年5月版，第161、162页。
〔28〕《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年12月版，第338页。
〔29〕周恩来同苏联驻华大使契尔沃年科谈话记录，1961年6月25日。
〔30〕谷牧：《回忆敬爱的周总理》，《我们的周总理》，中央文献出版社1990年1月版，第12页。
〔31〕周恩来在全国人大常委会扩大会议上的发言记录，1961年4月3日。
〔32〕谷牧：《回忆敬爱的周总理》，《我们的周总理》，中央文献出版社1990年1月版，第12、13页。
〔33〕各地贯彻农业六十条的情况和问题的报告，1961年8月。
〔34〕周恩来在中央工作会议上的发言记录，1961年8月24日。
〔35〕周恩来在中共中央召集的民主人士座谈会上的讲话记录，1961年9月28日。
〔36〕池必卿：《回忆周恩来总理的几件事》，《我们的周总理》，中央文献出版社1990年1月版，第239页。
〔37〕周恩来同蒙哥马利会谈记录，1961年9月21日。
〔38〕周恩来同蒙哥马利会谈记录，1961年9月22日。
〔39〕中共代表团致中共中央的电报，1961年10月19日。
〔40〕周恩来同赫鲁晓夫的谈话记录、1961年10月22日。
2007/09/10
第五十七章从严重经济困难中走出来（上）
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