中国古代监察制度

中国古代监察制度

明朝监察制度

明代监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分发展和完备。中央将御史台改为都察院,“主纠察内外百官之司”。都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。下设13道监察御史,共110人,负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属,但直接受命于皇帝,有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命,可兼管地方其他事务。担任总督和巡抚的官员,其权力比一般巡按御史要大,有“便宜从事”之权。都察院除执行监察权外,还握有对重大案件的司法审判权。战时,御史监军,随同出征。

明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合,专设六科给事中,稽察六部百司之事,旨在加强皇帝对六部的控制。礼、户、吏、兵、刑、工六科,各设都给事中1人,左右都给事中各1人,给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查,若有不妥,即行驳回;皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官秩不高,但权力很大,活动范围极广。因此,对科道官的选用十分严格。同时还规定,对监官犯罪的处分比一般官吏要重,“凡御史犯罪加三等,有赃从重论”(《明史·职官志》)

明朝的监察制度,大体上包括了御史制度、言谏制度、地方监察制度、法律制度等,这些制度大都由前代沿袭而来,到明代逐步完善。

明代统治者总结了历史上历代治理国家的经验,尤其是吸取了元朝灭亡的教训,对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识,从而使明代的监察制度经历了一系列的演变和进步。具体说,主要在以下几个方面:

其一,御史制度上的创新。

明初曾一度效仿元制设御史台、掌监察,之下亦效元制设殿中司和察院,成为国家三大府中尤为重要的一个部门和体系。洪武十五年朱元璋撤销御使台,正式创设督察院,两年后又对其内部机构设置进行了调整,从而完成了台、察合一的制度创新。

建文帝明世祖等后继者也进行了相应的改革。都察院是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门,“职责纠劾百官,辩明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司”,成为全国最高监察机关,总揽全国监察事务。它是正二品衙门,其主要工作人员是各种御史。主官左、右都御史各一人(正三品),其下有左、右副都御史各一人(正四品),左、右1111都御史各两人(正五品),以地区划分的十三道御史若干人(正七品)。他们按地区和业务分工,负责对全国各方面的监察工作,权力甚大,无所不监。

因此在人选和任用上,明朝极其慎重,要求也非常严格。督察院的御史是最直接维护朝廷封建统治利益的人物,所以他们的职级虽然较低,但权力很大,这强化了中央对百官的监察权力,旨在使各衙门不能独断、加强皇权,促成了明王朝高度中央集权的君主专制之制度的建立。

其二,言谏制度上的发展。

1367年,朱元璋承袭宋元旧制设给事中,洪武六年始分吏、户、礼、兵、刑、工六科,六科给事中初设,至洪武二十四年以后逐渐定型,这成为明代监察制度的一个重要发展。假如说,督察院的御史着重监察全国官吏和一般机关,那么六科则是对六部的业务进行对口监察,二者不相统属,可互相弹劾。每科各设都给事中一人(正七品),左右给事中各一人(从七品),给事中四至十人不等,其职责是“常侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。因为六部是全国最高的行政管理部门,所以六科一对它们的监察作为主要职责,对封建地主政权来说是有其必要性的。六科给事中的威权与御史相近,但其专门化的业务监察,要求工作尚在进行当中便发现并纠正其可能的危害,消灭可能造成的损失。

当然,明朝对其人选也是要求很严格的,按规定,一般是“在各衙门办事进士及历俸二年以上行人、博士并推官、知县三年考满到部者”。同时明朝也很关注给事中的考核,七品小官,其升降都要由皇帝来定度。可见,明朝大量设置台谏官,一方面是为了维护皇权以防止权臣跋扈,另一方面则为了加强中央与地方的联系,以便于对内外百官行使皇帝的权力。

其三,地方监察制度的完善。

明代地方行政层级工分三级,监察机构也与此相对应。朱元璋称帝前就在全国13个行政区内分设按察司,并在其下设41个按察分四。按察司为地方最高监察机构,相对于都监察院又称“外台”,虽隶属于中央的督察院,但其行事有一定的自主权。

洪武二十四年敕“懿文太子巡抚陕西”,始创巡抚之制。宣宗时期派遣巡抚“巡行天下,安抚军民”,已成定制。这些巡视地方的监察官员若兼领其他专项事务,则称总督提督等。到明中期前后,因某种需要,这些特殊的官名已发展为固定官职,如宪宗五年(1469年)始设两广总督;宣宗宣德年间在关中、江南等地专摄巡抚,都成定制。这样,总督巡抚监察专项事务的制度得以完善。主要由按察司督抚及监察御史出巡地方(巡按御史)等互不统属但相辅相成,形成纵横交错、组织严密的地方监察体系。

其四,法律制度上的贡献。

从朱元璋开始,明朝历代统治者制定并完善了监察法规,为一部正式的监察法规的出台奠定了基础。公元1439年正式颁布了《宪纲条例》,对监督官的地位、职权、选用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定,成为明代有深远影响的监察法规,并为弘治时《大明会典》的出台打下了坚定的基础。“重典吏下”、“明刑弼教”的法律制度成为明代监察制度的重要组成部分。

以上是明朝监察制度的重要组成部分,再加上“考满、考察相辅而行”的考核制度,厂卫秘密监察的特务制度等,共同构成了明暗结合的监察网。这样,督察院、十三道监察御史、六科各司其职,又互相纠察,再加上监察法规的辅佐,使明朝的监察制度十分严密。


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